推进以资产管理为基础的集中统一管理研究
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集中统一管理是新时代机关事务的发展方向，推动资产集中统一管理是其中重要一环，本文通过分析资产集中统一管理的内在原因和理论支撑，结合江苏省机关事务管理局工作实践，对资产集中统一管理的实现路径进行探索研究。
内在原因及理论支撑
《行政事业性国有资产管理条例》提出要“加强行政事业性国有资产管理与监督，健全国有资产管理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国有资产是政府履行公共管理职能的物质基础和机关运行的必要条件，直接影响着机关运行能效和服务保障水平。
以资产管理作为机关事务集中统一管理的基石，与配置、采购和预算管理有效衔接，推进资产共享共用，可以为机关各部门提供公平的保障服务，维持良好运行秩序。加强资产集中统一管理，实施资产标准化、精细化、科学化分级分类管理，有效统管和调配服务保障资源，既能提升机关事务管理集约化水平，又能使机关资产发挥最大化效益。随着数字技术在政务领域的应用，在集中统一管理的大格局下，通过一体化管理平台进行资产配置、使用、调剂、处置等，能够实现动态监督，资产集中统一管理也为机关事务的信息化、数字化、智慧化发展创造了条件，有利于提升整体效能。资产管理涵盖办公用房、公务用车、办公设备、办公家具、专用设备、无形资产管理等多方面，包含权属、规划、配置、使用、维修、处置、监督等全流程，通过资产的标准化、信息化管理，推进机关事务管理集中统一发展是推进机关事务集中统一的重要着力点。
整体性政府理论是西方国家在政府**过程中提出的，目标是在公共政策与公共服务的过程中，采取交互、协作和一体化的管理方式与技术，促进公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，实现功能整合并有效利用资源，为公民提供最优质的服务。机关事务集中统一管理就是按照“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的**精神，推进财力、资产、资源集中统一管理，实现资源的合理配置、资金的科学使用、资产的有效利用。整体政府理论与机关事务集中统一管理理念具有相似的目标和核心要义。资产全生命周期管理是指以长期经济效益为着眼点，采用一系列的管理、经济和技术措施，统一管理资产的规划、购建、运维、退出的全过程，是在满足安全、效能的前提下追求资产全生命周期效益最优的一种科学管理理念。将资产全生命周期管理理论应用于机关资产管理，可以降低管理成本，提高工作效率，实现账、物高度一致。
现状分析
“十三五”以来，各级机关事务部门全面贯彻中央八项规定及其实施细则精神，扎实推进以资产管理为基础的集中统一管理，持续优化管理体制机制，不断完善制度标准体系，进一步摸清资产家底，稳步推进节约型机关建设，有效提升管理服务保障效能。以江苏省机关事务管理局为例，该局始终贯彻集中集约的理念，扎实推进以资产管理为基础的集中统一管理体系建设，不断提升服务保障质效和现代化治理能力。
稳步推进资产管理法治化进程。围绕资产集中统一管理，江苏省机关事务管理局**《江苏省行政事业单位国有资产管理办法》《江苏省爱政机关办公用房管理办法》《江苏省爱政机关公务用车管理办法》《江苏省省级机关软件资产管理办法》等，不断完善资产管理制度体系，为以资产为基础的机关事务集中统一管理提供制度保障。
统筹推动资产集中统一管理。办公用房方面，建立健全爱政机关办公用房集中统一管理机制，在实践中统一规划建设、统一权属管理、统一配置管理、统一维修管理、统一物业规范、统一处置利用，并逐步完善巡检考核、使用凭证管理、办公用房维修资金等配套制度建设。“十三五”时期，省级机关办公用房权属统一登记率80%，备案率100%。公务用车方面，**推进省级机关公务用车统筹规范管理，统一编制、统一标准、统一购置经费、统一采购配备、统一处置管理，为省级机关提供全生命周期的公车保障服务。在全国率先启动公务用车管理“全省一张网”建设，2020年发布施行省级地方标准《公务用车信息化平台数据交换技术规范》，实现用车智能化、审批**化、监管实时化、保障联动化的管理目标。经营性房产方面，将省级机关出租及闲置房产统一纳入管理局管理范围。通用办公资产方面，加强对资产全生命周期的集中统一监管，每年开展省级机关资产配置计划编报工作，严格审核把关，守好资产“入口关”，科学合理配置资产，杜绝超标准配置和重复购置；规范单位日常资产管理行为，加强资产运行维护保养，坚持资产“能用尽用”和“修旧利废”，严格控制维修经费，节约环保效果明显；规范资产处置*作流程，严格审批手续，搭建资产处置平台，提高资产处置透明度和处置效率效益。资产共享共用方面，大力推动省级机关公物仓建设，将各单位闲置、超标准配置、低效运转的资产统一收储至省级机关公物仓调剂使用。省级机关公物仓平台运转两年来，已收储18个类别的办公设备和家具，40余家单位通过公物仓进行资产集中调剂，调剂资产总金额达1500多万元。
推进资产集中统一管理信息化建设。完善全省爱政机关办公用房信息化管理**，升级公务用车管理**，建立经营性房产管理信息**“云租管”、资产调剂平台“江苏省爱政机关公物仓**”，配合***门完善“资产云”平台**功能等，促使资产集中管理更加规范、智能和高效。推动全省智慧机关事务一体化平台建设，已完成与办公用房、公务用车、国有资产等信息**联通，归集全省约2万家爱政机关办公用房信息，约4.6万辆公务用车信息，近3万家公共机构节能信息。通过互联互通、数据共享，提升管理效能和治理能力，为资产集中统一监管提供强大助力。
持续开展国有资产管理监督检查。2017年开始，连续6年在省级机关开展国有资产管理绩效评价工作，通过制定《机关国有资产管理绩效评价导则》地方标准，明确绩效评价的目标、原则、内容、评价方式及结果运用、工作步骤、工作要求等，建立由基础管理、规范管理、管理效果三大要素以及加分项构成的绩效评价指标体系，包括12个一级指标、24个二级指标，作为省级机关资产绩效评价的重要依据。通过绩效评价工作以评促改、以评促建，查漏洞、补短板，不断提升省级机关资产管理的标准化、精细化、绩效化水平。
近年来，以资产管理为基础的集中统一管理工作取得了一定进展，但仍存在一些问题。一方面，机关事务部门的职能范围有所拓展，但对于资产集中统一管理的职责划分尚不明确。以江苏省为例，全省各级机关事务部门普遍与同级***门存在职能界限不清晰的情况，无法对本级行政事业单位国有资产实施全面有效管理，只能配合***门发挥辅助管理作用。另一方面，资产集中统一管理工作起步较晚，基础相对薄弱，相关制度标准仍不健全，缺乏监督制约程序和制度约束，无法满足爱政机关资产统一集中管理的实践需要。此外，部分机关事务管理部门的数字化建设和运用水平滞后，部门间关于资产数据共享合作机制不够完善，各类信息**间存在壁垒，部门之间信息沟通不畅，资产信息不对称问题仍然存在，资产集中管理的信息化、数字化水平仍有待提高。
路径探索
以资产管理为基础的机关事务集中统一管理是一项**工程，需要从集中统一管理的基础、周期、管理手段等维度，通过统一政策、统一标准、统一规程，实现宏观、中观、微观管理目标。具体路径如下图：
落实“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求，推进机关事务管理机制创新和动能变革。一是深入推动机关事务管理权责法定，立足《江苏省机关事务管理办法》和机关运行保障理论研究专题活动相关成果，推动机关运行保障地方立法，明确机关运行保障工作的管理体制，构建科学合理的保障模式和制度。二是准确把握《行政事业性国有资产管理条例》的要义和内涵，推动江苏省行政事业性国有资产管理办法的修订**，明确与***门的管理范围和职责分工，推进行政事业性资产集约化管理，形成集中统一、分级分类、协同高效的资产管理体制。三是加大重点业务领域配套规章制度建设力度，完善办公用房、公务用车、通用资产、软件资产等全生命周期管理机制，构建资产从“入”到“用”再到“出”的全方位监管体系，提升各环节管理质量，填补监管盲区、堵住管理漏洞。四是建立完善监督检查、绩效评价等监管制度体系，严格依照权责清单行使职权，防范国有资产管理风险，确保机关有序运转。
打造机关事务集中管理保障平台，推进行政事业性国有资产集约化管理。一方面，以办公用房、公务用车、公共机构节能、公物仓管理等全省“一张网”建设为基础，促进平台化建设与机关事务治理创新相结合，通过平台实现信息共享、资源共用，加强对服务保障需求的感知，提升机关事务管理能效，为加强资产集中统一管理提供有力支撑。另一方面，利用区块链、物联网、5G、云技术等对平台进行智慧升级，实现平台间互联互通，构建江苏省智慧机关事务一体化**，聚焦智慧办公和智慧生活，通过搭建办公、出行、资产、服务、安防等多个不同的业务服务场景应用模块，实现对机关全业务流程的集中管控。
推进办公场所集约配置使用，创新出行保障机制，探索“软资产”管理途径，拓展公物仓区域联动，全面提升管理效能。一是对接区域发展布局和国土空间规划，优化行政办公区空间布局，逐步推进集中或相对集中办公，实现政务集群式组合和组团式布局。统筹办公用房配置，通过使用权互换、资产置换等方式增加有效供给，提高集中办公区会议室等服务用房共享共用率。二是探索建立公务出行区域一体化保障以及多元化保障机制，提高车辆使用效率，提升社会化出行保障质量。三是加强对软件资产的全生命周期管理，推动软件资产与信息化项目建设的协同管理，由分散向集中、协同管理方向发展。四是加快爱政机关公物仓建设，建立完善资产共享共用机制，依托全省公物仓信息平台，建立跨区域、跨单位、跨层级调剂使用机制，实现省市县（区）联动，推动资产共享“一盘棋”。实施绿色低碳行动，推进旧家具、旧设备修复再利用，实现资源的经济节约、充分利用、集**享。
机关事务集中统一管理离不开标准化、信息化建设的支持。一方面，结合工作实际推进资产日常管理、公物仓使用，办公用房、公务用车等重点领域地方标准制订，以“最小颗粒度”要求梳理内部管理程序，形成内控管理标准规范，建设具有江苏特色的机关事务标准体系；建立健全以资产管理为基础的信息数据库，在此基础上搭建全省智慧机关事务一体化平台，实现机关事务的数字转型和智慧升级。另一方面，以标准化带动信息化，深化协同共享。发挥标准化对信息化的引领作用，实现业务协同和资源共享。针对数据标准不规范、不统一的问题，制定完善信息化标准体系，打通数据资源**流动的堵点。利用标准化整合数据、算力、算法等信息资源，增强决策的前瞻性、科学性、有效性。以信息化助力标准化，深化实践运用。发挥信息技术高效互通集成优势，更好推动标准的实施、监督和完善。将标准规范植入信息平台，明确定量标准、业务流程、职责权限以及关联标准，确保标准执行不打折、不变形、不走样。
坚持绩效管理构建监管体系。一方面，继续开展资产管理绩效评价工作，并以《机关国有资产管理绩效评价导则》地方标准为导向，以考核为抓手，充分发挥绩效管理事前引导和事后监督作用。在此基础上，拓展绩效管理范围，对办公用房、公务用车、公共机构节能等集中管理重要领域，健全监督检查、考核评估、绩效管理工作机制，探索构建机关事务工作绩效评价体系。另一方面，促进绩效结果的综合运用，建立情况通报制度，坚持问题导向，督促机关单位对标找差，探索将绩效管理与经费预算衔接，发挥绩效结果的刚性约束作用，从而保障机关事务集中统一管理工作规范高效。
（本文获“2022年度理论研究成果” 三等奖）
作者：江苏省机关事务管理局
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