为城市未来谋创新，一文揭秘城市基础设施建设优化的密码
第六章 北京市基础设施的可持续发展研究
城市基础设施建设是衡量一座城市综合实力和文明发展程度的重要指标之一。良好的基础设施建设能够促进生产力发展、创造就业机会并增加居民的福利。城市的经济建设需要以基础设施作为先导，市民的生活品质需要基础设施来保障。长期以来，受城市基础设施建设理念的影响和投融资体制**滞后的影响，与城市化扩张速度相比，我国城市基础设施无论在数量上还是在质量上，都远远无法满足城市化带来的新需求。而反复拆建改造的城市基础设施工程更是在一定程度上造成公共财政的巨大浪费，带来对城市环境的**影响和对市民生活的严重干扰。因此，合理规划、以人为本、节约环保、发展共享，既特色鲜明又与自然、人文、地理、环境相互协调，成为人们对城市基础设施可持续发展的普遍追求。北京市城市基础设施在新我国成立后经过60多年的变迁，极大地改善了城市面貌，满足了人们生产生活的基本需要，取得了相当的成就。但是近年来，人口的过快增长和迅速集聚，使得城市交通、供水、住房、环境等各种资源供给不足，基础设施建设相对滞后，城市发展受到影响。作为特大型城市，北京城市基础设施可持续发展的压力更加凸显。
本章就城市基础设施的可持续发展问题进行讨论，着重分析北京市基础设施建设的现状及问题，认为要突破当前北京市基础设施可持续发展中的瓶颈性、难点性问题，北京市必须坚持行政机制有限运用、市场机制充分发挥、社会机制有序补位相结合的发展路径。结合北京文化传统和发展实际，本章进一步提出北京市基础设施建设可持续发展应确立市民享有、市民参与、市民发展的“市民的城市”的发展理念，重点强化制度和政策体系建设。
第一节 城市基础设施及其可持续发展的概念与价值
一、城市基础设施的概念及特点
(一)城市基础设施的概念
由于世界各国发展阶段、经济模式以及研究者研究目的、背景、视角、生活经验等方面的诸多不同，人们对基础设施的认识各不相同。因此，迄今为止还难以对基础设施给出一个统一的、公认的规范定义。在纷繁浩渺的研究文献中，能够找到数十种甚至上百种的基础设施概念界定。
基础设施是一个有着丰富内涵的专业术语。从词源上看，基础设施最早本是工程术语，指建筑物的基础部分或结构，即起承重作用的基础构造和设施。其对应的英文是infrastructure，源于拉丁文，是infra与structure相连构成的，作为前缀的infra在拉丁文中有“在……之下”、“在下部”、“在地面下”等意思，structure对应的拉丁文为structura，其有“构造”、“结构”之意。因此，也有学者将infrastructure译为“基础结构”。
1943年，奥地利著名经济学家保罗·N·罗森斯坦-罗丹在《东欧和东南欧国家的工业化问题》一文中提出了“社会先行资本”的概念，用以概括和指代那些为社会生产、生活提供一般条件与服务的部门和行业，并强调“在一般的产业投资之前，一个社会应首先在基础设施方面有所积累”注6。这使得基础设施从单纯的工程术语演变为经济结构和社会再生产理论研究中一个重要的经济术语。
二战以后，这一术语被用于军事研究领域，北大西洋公约组织把基础设施用于战争能力的研究，《韦氏新国际词典》(Webster's New International Dictionary)对基础设施的解释是“用于部队军事行动的基地、服务训练设施等构成的**，用于部队的军事行动”。《兰登书屋韦氏全文词典》(Random House Webster's Unabridged Dictionary)对基础设施的解释是“一个国家的军事设施”，包括运送部队所需的公路、机场、港口以及能源设施和供水**。对军事基础设施的研究和运用极大地启发了发展经济学家对这一概念的使用。《美国传统词典》对基础设施的定义是“一个社会或团体发挥作用所必不可少的基本设备、服务和装置，比如交通和运输**、水和能源管道以及学校、邮局、监狱等公共机构”。麦格劳-希尔(McGraw-Hill)图书公司 1982年出版的《经济百科全书》认为:“基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接的提高作用的经济项目，主要内容包括交通运输**、发电设施、通信设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政府和**体制。”
美国经济学家汉森于1965年提出的基础设施的分类方法一直被沿用至今。注7汉森认为，基础设施可以划分为广义基础设施与狭义基础设施。广义基础设施包括经济性基础设施和社会性基础设施。经济性基础设施是指那些直接参与、支持城市物质生产过程的基础设施部门，其核心内容包括城市能源供应**、水源与给排水**、交通运输**和邮电通信**。而社会性基础设施则是指那些旨在提高城市社会福利水平、间接影响城市物质生产过程的基础设施部门，通常包括文化、教育、卫生、福利、环保等**，涵盖文教、医疗保健等方面。注8
美国经济学家舒尔茨和贝克尔认为，基础设施包括两类：一类是核心基础设施，主要是指交通和电力，其作用是增加物质资本和土地的生产力；另一类是人文基础设施，包括卫生保健、教育等，这类基础设施的作用是提高劳动效率和生产力。注9
世界银行《1994年世界发展报告》把基础设施分为两大类，一类是经济性基础设施，另一类是社会性基础设施。前者是指那些为经济发展和居民生活提供各类服务的永久性工程构筑、设备、设施，具体包括电力、通信、管道供水、排污及下水道、固体垃圾的收集与处理、管道煤气等公用事业类设施，道路以及灌溉用的河道、大坝等公共工程类设施，城市铁路、城际铁路、城市交通、航道、海港、机场等交通领域所涉及的其他设施。后者通常包括文教、医疗保健等设施。注10由此，基础设施往往被区分为广义的基础设施与狭义的基础设施，广义的基础设施包括了经济性基础设施和社会性基础设施，狭义的基础设施则不包括社会性基础设施。
根据“城市基础设施是国民经济基础设施在城市的具体化和**化”注11的相关观点，城市基础设施只需将一般意义上的基础设施中不出现在城市**中的部分剔除即可，从数学的**意义上看，城市基础设施是一般基础设施的子集。本章研究的是广义的城市基础设施，即为满足城市发展和广大市民生活水平提高所需要的全部城市公共设施的总和。
在我国，“基础设施”的概念被经济学界引入是在20世纪80年代。1981年，钱家骏、毛立本在《要重视国民经济基础结构的研究和改善》一文中将英文的infrastructure译成“基础结构”，指出基础结构是国外研究经济发展问题时经常使用的一个概念，有必要将其引进我国，以便把基础结构的建设作为经济发展的一个战略问题来研究。该文认为基础结构是“向社会上所有商品生产部门提供基本服务的那些部门，如运输、通信、动力、供水，以及教育、科研、卫生等部门”注12。刘景林在《论基础结构》一文中认为，infrastructure一词用作经济学上的特定概念，应译为“基础结构”或“基础设施”、“基础事业”。注13
1983年，“城市基础设施”的概念出现在了《**中央关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》中，这也是我国的行政管理实践首次使用该概念。
1987年，林森木等人的专著《城市基础设施管理》被认为是我国有关城市基础设施最早的**性研究文献。该书借用了1985年7月城乡建设环境保护部在北京召开的城市基础设施讨论会上对城市基础设施的定义，“城市基础设施是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础”注14，并将城市基础设施概括为六大**，即能源**、水资源及给排水**、交通**、邮电**、环境**和防灾**。这种城市基础设施概念及其**的划分，体现了城市基础设施**的相对**性、完整性和**性，得到了学术界和城市管理者的广泛认同，并在以后的相关学术研究以及我国城市建设管理、统计等实际工作中被广泛应用。
1998年，我国质检标准部门颁布的《城市规划基本术语标准》也明确提出了城市基础设施的具体解释。该标准指出，城市基础设施是指城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施则包括文化教育、医疗卫生、科技体育等设施。
另外，我国一直存在几个与城市基础设施含义相近、容易混淆的术语，包括市政公用设施、市政公用事业等。其实，市政公用设施的概念反映了我国肇始于计划经济时代的行业行政管理条块分工体制，它是指由国家城市建设行政主管部门分工进行行业管理、具体由城市政府组织实施管理的部分城市基础设施，在西方市场经济国家里并没有城市基础设施和市政公用设施的区别。在《建设部关于加强市政公用事业监管的意见》中，市政公用事业是指为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。
(二)城市基础设施的基本特点
关于城市基础设施的属性或特点，不同的研究者往往从各自的研究目的和研究视角进行概括和归纳。本文认为，城市基础设施的基本特点可以用五个双重性加以概括。
1.物品类别划分的排他性与竞争性
城市基础设施不仅包括纯公共物品，而且包括大量的准公共物品。公共经济学通常按照排他性与竞争性两个维度将特定物品划分为私人物品、纯公共物品和准公共物品。在城市基础设施中，既有完全**且不拥挤的城市道路、城市防洪设施之类的纯公共物品，又有易于实现排他的城市供排水设施与城市消防设施，或超过“拥挤点”的免费城市厕所设施与城市公园设施等被称为“俱乐部产品”和“公共池塘资源”的准公共物品。
2.服务职能的经济性与社会性
城市基础设施既服务于经济生产领域，又服务于社会生活领域。城市基础设施作为城市发展的一般条件，不仅为城市经济生产部门提供基础性的服务，支撑整个城市各行业的生产经营活动，而且为城市居民提供水、电、气、热、通信以及教育、就业、就医等基础服务，满足城市居民的基本生活需求。
3.投资收益的直接性和间接性
投资、建设各种城市基础设施，既能创造直接的经济效益，又能取得社会效益、环境效益等间接收益。一方面，通过一定手段可以将已建成的城市基础设施转换成商品，从而实现以实物产品或无形服务的经营而获利，取得直接的经济效益，如水、电、气的供应服务等。另一方面，由于许多城市基础设施都在不同程度上具有非排他性或非竞争性的特点，因而它们通常具有正外部性，如城市排污与垃圾处理，在实现企业自身追求的经济效益之外，还带来了巨大的社会效益和环境效益。
4.**结构的统一性与多样性
城市基础设施是城市复杂巨**中的一个复杂**。总体上，城市基础设施**可以划分为生产性基础设施与社会性基础设施两大类别，前者又通常可细分为水、电、气、热、通信等子**，后者也通常可细分为教、科、文、卫、体等子**。然而，不同地域、不同类别、不同规模的城市，由于其历史沿革、自然条件、资源环境、经济发展水平等各方面都存在不同程度的差异，其城市基础设施**内部结构必然存在质态和量态的不同，表现出丰富的多样性特征。
5.与城市发展关系的超前性和同步性
在处理城市基础设施的规划建设与城市发展的关系过程中，不但要求遵循适度前瞻性原则，保证城市基础设施规划设计的适度超前性，以有效满足城市发展产生的新需求，而且要求城市基础设施建设的数量、规模、速度及时满足城市人口增长及工业、商业等城市经济社会发展的相关需求，保障城市基础设施与城市发展需求之间在时空上的有序和协调，保持城市基础设施对城市发展的适应性。
二、城市基础设施可持续发展概念解析
(一)可持续发展的思想及其实质
现代可持续发展的思想主要源于20世纪70年代初罗马俱乐部发布的研究报告《增长的极限》中所阐述的基本思想。受罗马俱乐部委托，麻省理工学院学者丹尼斯·L·梅多斯(Dennis L. Meadows)的研究小组以计算机模型为基础，运用**动力学对人口、农业生产、自然资源、工业生产和污染五大变量进行了实证性研究，并于1972年提交了第一份报告，即《增长的极限》。这份报告甫一发布，就震惊了世界并引发经久而激烈的全球性讨论。报告认为，人类生态足迹的影响因子已经过大，生态**反馈循环已经滞后，其自我修复能力已经受到严重**，若继续维持现有的资源消耗速度和人口增长率，人类经济与人口的增长只需一百年或更短的时间就将达到极限。避免因超越地球资源极限而导致世界崩溃的**的方法是**增长，即实现“零增长”。报告呼吁人类转变发展模式：从无限增长到可持续增长，并把增长**在地球可以承载的限度之内。正是该报告所阐述的“合理的、持久的均衡发展”理念，为可持续发展思想的孕育、萌芽提供了条件。
同年，***人类环境会议在斯德哥尔摩召开，大会通过了《人类环境宣言》，并向全球呼吁保护和改善人类环境，认为这是关系到世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任，也是人类的紧迫目标。作为探讨保护全球环境战略的第一次国际性会议，***人类环境大会的意义在于唤起了各国政府共同对环境问题，特别是对环境污染问题的觉醒和关注。
1980年，世界自然保护同盟、***环境规划署、世界自然基金会共同发表了一份以“可持续发展的生命资源保护”(Living Resources Conservation for Sustainable Development)为副标题的报告，即《世界自然资源保护大纲》，提出了“可持续发展”这一术语，但并未给出明确定义。
1983年12月，***成立了以挪威首相布伦特兰夫人为**的世界环境与发展委员会，目的在于制定一个全球革新议程(Global Agenda for Change)。1987年，该委员会向***提交了一份调查研究报告，即《我们共同的未来》。该报告首次**地阐述了可持续发展的概念和内涵：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”此后，可持续发展相关思想逐步成为全球共识。
1992年6月，***环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，180多个国家派代表团出席了会议，100多位国家元首或政府首脑亲临会场。作为会议的主要成果，《21世纪议程》 涉及与地球持续发展有关的所有领域，并将环境、经济和社会关注事项纳入一个统一政策框架之内，是一份“世界范围内可持续发展行动计划”，它着重阐明了人类在环境保护与可持续发展之间应作出的选择和行动方案，描绘了21世纪可持续发展的行动蓝图，在可持续发展思想的发展历程中具有划时代的重大意义。这样，可持续发展在全球范围内开始形成一致的行动方向。
尽管如此，由于学科背景、研究经历等方面的不同，研究者往往习惯于从自身的研究目的出发阐述对可持续发展的理解，因而可持续发展在思想理念、观点等方面呈现出丰富多彩的局面。
对于企业而言，可持续发展是指这个企业能否通过不断地创新活动和改善管理，适应顾客和社会环境的变化，在市场中保持竞争活力，使自己立于不败之地。对于政权或执政爱而言，可持续发展意味着它顺乎民心，代表**，掌握客观规律，制定和执行正确的政策，保证国家的长治久安和不断发展，长期得到全体人民的拥护和爱戴。对国家的经济而言，可持续发展的一层含义是，处理好供求关系以及积累和消费关系，保持经济的不断增长；另一层含义是保持经济增长与生态环境的协调，经济增长不以**生态环境为代价。
不论选择何种层面、基于何种视角来理解可持续发展，关键性的差异在于坚持什么样的发展观。世界环境与发展委员会发布的报告《我们共同的未来》将发展从纯粹的经济领域扩大到以人的理性需求为中心(以人为本)和社会领域，它指出，“满足人的需求和进一步的愿望，应当是发展的主要目标，它包**经济和社会的有效的变革”。牛文元等人指出，“发展是在人类生存条件被基本满足之后，为满足其更进一步的需求和愿望所付出的正向行为总和”，“是在一个自然—社会—经济复杂**中的行为轨迹。该正向矢量将使得此复杂**朝向日趋合理、更为和谐的方向进化”。西纳索在其为法国著名学者弗朗索瓦·佩鲁的专著《新发展观》撰写的序言中，通过引证奥古斯特·孔德在19世纪的论述——“就其实质而言，发展这一术语对于确定人类究竟在什么地方实现真正的完美，有着难以估量的优势”——而将发展与进化有机地联系在一起。***教科文组织在20世纪90年代就曾指出：“发展越来越被看作社会灵魂的一种觉醒。”由此，不论秉持什么样的发展观，可持续发展的根本主体是人，与人的全面发展这一主线紧密相连。世界各国的发展阶段和发展目标可以不同，但发展的本质应当包括改善人类生活质量，提高人类健康水平，创造一个保障人们平等、**、受教育和免受**的社会环境。这就是说，在人类可持续发展**中，经济发展是基础，自然生态保护是条件，社会进步才是目的。可以说，可持续发展观所要扭转的正是以往的生产和生活方式所导致的某种恶性循环状态，它所希望的是现世的和未来的人以及整个人类都能健康和幸福。
总结起来，可持续发展思想或者说是可持续发展观的实质性要义可以概括为“与人的发展密切关联的四个均衡或协调”。第一，代内发展与代际发展之间的均衡。可持续发展观要求既要满足全体当代人的基本需求，也要给未来世代人以满足他们追求美好生活愿望的机会，这正是可持续发展观与传统发展观的根本区别之一。可持续发展是既考虑当前发展需要又考虑未来发展需要，不以牺牲后代人利益为代价来满足当代人利益，实现经济社会与人口、资源、环境的持续协调稳定的发展。第二，当前发展与长远发展之间的均衡。就当代人而言，可持续发展观要求在经济社会发展中正确处理和协调当前利益与长远利益的关系，既要保持一定的经济增长速度，又要确保未来发展有足够的资源能源以及良好的生态环境。使社会经济发展同控制人口增长、节约自然资源、保护生态环境相协调。第三，经济发展与社会发展之间的均衡。可持续发展观认为在实现经济发展、物质财富积累的过程中，必须保障人们积极参与、表达促进经济增长的有关决策，必须推进社会公平正义，不断化解社会矛盾**，维护社会秩序，实现社会稳定，促进社会发展。第四，人的发展与自然生态发展之间的均衡。可持续发展观的核心思想是健康的经济发展应该是建立在生态可持续发展基础上的发展，其关键是要正确处理好经济发展同人口、资源、环境的关系。
(二)城市基础设施可持续发展概念界定的原则及内涵
1.城市基础设施可持续发展概念界定的原则
可持续发展的有关理论研究与实践经验表明，对城市基础设施可持续发展概念的界定不是一个简单的理论问题。科学地表述该术语的概念应该遵循以下一些基本原则：
(1)以人为本。城市基础设施的可持续发展在本质上以城市生产、生活的可持续为根本目的，而城市的生产生活则以满足人的需求为根本目的，不论是在《增长的极限》还是在《我们共同的未来》中，可持续发展的核心思想都是从人的需求满足出发而得到阐释的，可以说可持续发展是满足人的物质和精神需要的发展，离开了人就无从谈起。城市是经济繁荣点，更是人口**区，因此，科学表述城市基础设施可持续发展的概念，一定要体现以人为本的原则，这是城市基础设施可持续发展的终极价值。
(2)以提高与改善市民生活品质为目标。城市基础设施可持续发展追求的是各类设施使用者(即城市生产企业和城市居民)生产生活水平的持续进步和改善，其中最根本的还是城市居民生活品质的提高与改善，唯有如此，城市基础设施可持续发展才能体现以人为本的终极价值。
(3)以自然资源为限度，同环境能力相协调。城市基础设施可持续发展的实现，无不依赖土地、水、油气等资源，并受环境的自我修复能力局限，因此城市基础设施的可持续发展只能以各种自然资源的再生能力和供给能力为限度，以环境的可持续发展为限度。
(4)以基础设施生产、供给中的要素为载体。城市基础设施生产、发展中涉及基础设施的规划建设主体、建成并处于运行的基础设施本身、设施使用者(含当代及后代的)等构成要素，因此，城市基础设施可持续发展也有赖于各要素自身的可持续发展能力以及相互之间协调性的可持续发展能力。
(5)要与城市基础设施可持续发展战略概念相区别。城市基础设施可持续发展战略是城市基础设施可持续发展的重要内容，但并不是其全部内容。城市基础设施可持续发展描述的是一种状态，它反映了对未来发展状态的一种永恒追求的过程，而城市基础设施可持续发展战略只是特定时空尺度之下的目标定位，因此两者是既紧密相关又相互区别的概念。
2.城市基础设施可持续发展的内涵
依据上述五条原则，城市基础设施可持续发展是指在城市现代化建设以及城市文明的不断推进过程中，以自然资源以及环境发展能力为限度，以所有基础设施的使用者的需求为导向，以统筹考虑当代与后代城市居民需求满足为尺度，由城市基础设施的规划建设者以及基础设施的使用者共同推动实现的发展状态与人类追求目标。
由此，该城市基础设施可持续发展概念的内涵包括发展、公平、**和协调四个方面。
(1)发展。表明城市基础设施可持续发展既是一种发展状态、一种满足人类需求的发展模式，也是一种人类对现阶段发展模式的反思与对新发展定位的追求。
(2)公平。既是指城市基础设施可持续发展为代内所有基础设施使用者满足需求提供均等机会，也是指代与代之间的公平，提倡为未来城市基础设施使用者满足需求提供均等机会。
(3)**。一方面是指自然资源和环境能力对城市基础设施建设空间、规模的**，另一方面是指因为自然资源和环境能力对城市基础设施使用者消费水平、消费模式以及消费**等方面的**。
(4)协调。不仅强调城市基础设施使用者需求满足与自然资源、环境能力之间的协调，而且强调城市生产生活与城市基础设施发展水平之间的协调，此外还强调基础设施生产、供给各相关要素之间的协调。
三、实现城市基础设施可持续发展的价值分析
从当今世界经济与社会发展的总体态势看，城市是国民经济增长的引擎，是推动现代社会文明进步的主力，而城市基础设施是城市经济和社会各项事业发展的基础性条件。因此，可以说任何国家或地区的可持续发展都首先表现为城市的可持续发展，而城市的可持续发展又首先表现为其基础设施的可持续发展。换言之，优质而可持续的城市基础设施对促进城市经济发展、推动社会文明进步和推进生态文明建设，最终实现城市乃至国家可持续发展具有极其重要的价值。
(一)可持续的城市基础设施是城市经济发展的条件与动力
正反两方面的经验都表明，不论是经济性城市基础设施还是社会性城市基础设施，其可持续发展状况的好坏都将明显促进或制约城市经济的发展。
一方面，城市基础设施为城市经济发展提供了基础性的条件，是城市中物流、人流、信息流、能量流的重要载体，是城市中各要素集聚的基础，尤其是某些经济性基础设施本身更是第二、第三产业的重要组成部分(如供水、排水及通信类基础设施等)，其发展直接增加了城市物质财富，是城市经济发展的动力因素，有效地推动了城市经济的增长。世界银行《1994年世界发展报告》指出，基础设施即使不能称为牵引经济活动的火车头，也是促进经济发展的车轮。其研究显示，基础设施与经济产出是同步增长的，基础设施存量增长1%，经济就会增长1%。我国类似研究也表明，供水、供气、通信等方面的城市基础设施所提供的产品和服务，作为一种中间产品可带来其他行业的经济效益,如上海每立方米煤气可为有关工业创造利税0.88元。注15另外,基础设施投资的六成成为实物形态的生产性消费，四成最终转化为劳动者的工资收入和生活消费基金，从而扩大了社会的有效需求(包括个人消费需求)，**企业扩大再生产,形成投资和消费相互促进的良性循环。
另一方面，基础设施的可持续发展状况不佳，则会增加城市各类生产主体的成本，造成城市经济发展中的低效、失效现象，制约城市经济的发展。例如，基础设施的不可靠性(如通信、电力经常中断等)不仅拉高企业的直接成本，导致其生产能力无法充分发挥，抑制了短期生产效率和产出的增长，而且会使相关企业花费很多时间和精力去寻找可替代资源而增加了其他资本。又如，基础设施的维护不及时和服务质量差等问题(如排水设施维护不力导致的城市内涝、垃圾处理滞后等)都可能造成企业生产的低效率。对几个拉丁美洲国家的研究表明，如果没有投入必须花在公路维护上的1美元，就会增加交通工具的运营成本3美元，并且增加提前的重建费用23美元，这些(本应可预防的)增加的支出总额占到GDP的14%。注16
(二)可持续的城市基础设施是城市社会文明进步的重要标志
城市基础设施，尤其是城市社会性基础设施的完善程度和运行管理水平是一个城市社会发展水平、发展潜力和文明进步程度的标志。科技、文化、教育、卫生、通信、信息、咨询、旅游等各项社会事业的发展状况，无不体现着城市的各种功能，无不反映着城市整体的可持续发展水平。城市社会性基础设施以其规模、质量、承载能力和科技水**映着城市现代化建设和社会文明的程度，为各项社会事业的发展提供了物质基础和前提条件。
长期以来，我国在城市建设管理中对城市社会发展重视不够，导致城市社会性基础设施建设发展滞后，具体表现为占地少、配套差、数量少、质量低，城市经济社会发展不协调，“一条腿长、一条腿短”的现象较为严重。随着各项社会事业的持续高速推进，一批新科技、新思想、新文化、新发现、新成果注入城市基础设施的建设,使其充满蓬勃向上的活力。实践证明,只有城市基础设施与各项社会事业实现有效配套、协调发展、相互融合，才会使整个城市的各项功能相互促进、相得益彰。
(三)可持续的城市基础设施与城市生态文明建设互为前提
一方面，城市基础设施的发展必须以保护和改善城市生态环境为前提，必须以可持续的方式开发、利用城市内外各种自然资源，使城市基础设施的数量、规模均能被有效地控制在自然资源和城市环境的承载能力范围之内，即满足城市生态可持续发展的基本要求。
另一方面，城市自然资源与生态环境的可持续发展水平，在很大程度上取决于各类相关基础设施的发展水平或其所能实现的可持续发展状况。例如，大气环境状况在很大程度上取决于城市清洁能源类基础设施所占比重，水体保持状况在很大程度上取决于污水管道及处理设施的普及情况及能力，而污水排放、垃圾处理等又与环保基础设施有着密切的关系。同时，通过在城市基础设施建设中科学合理地利用土地、实现对土地进行合理的规划、提高土地使用效率、节约使用各种资源、使用替代资源、开辟新资源等,又可极大地缓解资源短缺问题。此外，城市的环境质量得到改善与提高,可以吸引外来投资,进而推动城市基础设施向更高水平发展。
第二节 北京市基础设施发展现状及问题分析
一、现阶段北京市基础设施的发展状况
(一)北京市总体情况
北京市是中华人民共和国的首都，也是世界历史文化名城和古都之一，有3000多年建城史、800多年建都史，曾为辽、金、元、明、清5个朝代的都城。北京市地处华北大平原的北部，地势西北高耸、东南低缓。西部、北部和东北部是连绵不断的山脉，东南是一片缓缓向渤海倾斜的平原。
2005年初，正式批复了《北京城市总体规划(2004年至2020年)》。新总规将北京的城市性质定义为中华人民共和国的首都，全国的**中心、文化中心，世界著名古都和现代国际城市；将北京未来发展目标定位为国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市。2005年，北京市委、市政府发布了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，把当时的18个区县分成首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区4个功能区。
自1998年以来，北京市每年的固定资产投资总额均维持在千亿元以上，这既拉动了北京经济社会的快速增长，又为北京城市日新月异的发展奠定了坚实的物质基础。与此同时，城市总体建设规模，城市基础设施的规划、建设始终处于极其重要的地位，得到了高度重视。
“十一五”期间，以筹办奥运会为契机，北京基础设施建设全面提速，实现了跨越式发展，承载能力大幅增强，服务水平显著提升，支撑了“新北京、新奥运”战略构想的实现，保障了首都经济社会持续快速发展。全市基础设施累计投入近6200亿元，同比“十五”期间增长1.7倍。一大批交通、水、电、气、热及环境等重大基础设施项目相继建成并投入使用，全市基础设施承载能力显著提升，层级结构进一步完善，现代化水平大幅提高，为成功举办奥运会，实现全市经济社会持续、快速、健康发展奠定了坚实可靠的基础，同时积累了丰富的基础设施规划建设和管理经验。
截至2011年末，北京全市城市道路里程达6258公里，总面积达到 9164万平方米，人均道路面积 4.54 平方米。全市公共交通运营里程达19832公里，其中公共电、汽车运营里程19469公里，线路达到749条，运营车辆2.2万辆；轨道交通线路为15条，运营里程达到372公里。全市液化石油气和天然气供气总量分别达到 39.44万吨和69.09亿立方米，人工煤气已全部被取代，使用天然气、石油液化气用户总数达到 644.1 万。城区集中供热管道长度达1.17万公里，供热面积达到 5.08亿平方米。自来水供水管线长度达1.70万公里，自来水综合生产能力473万立方米/日。全市污水日处理能力达到369万立方米，污水处理率达到81.7%，再生水利用量达到7.1亿立方米。生活垃圾无害化处理能力16930吨/日，无害化处理率(按清运量计算)达到98.2%。全市年末公园绿地面积总量达19728公顷，园林绿地面积为63541公顷，城镇绿化覆盖率达到45.6%，全市林木绿化率达到54%。全年电力发电总量257.3亿千瓦时，城六区照明线路长度达到5839公里。
2012年，北京市全社会完成基础设施建设投资1789.2亿元，占全社会固定资产投资总额6462.8亿元的27.68%，主要投向交通运输和公共服务业，其中交通运输投资712亿元，所占比重为39.8%，公共服务业投资508.1亿元，所占比重为28.4%。
(二)北京市基础设施行业发展状况
北京市基础设施行业主要包括供水、排水、电力、燃气、热力(含路灯照明)、通信等行业，每一行业都有一家或数家占主导地位的支柱型企业，而且都是国有企业或公共事业单位。
1.供水行业
总体上，“十一五”时期北京市供水行业不断提高城市供水能力，城区自来水供水能力提高到318万立方米/日，中心镇全部实现集中供水，郊区农民实现安全饮水。
北京市供水行业，除少量园林绿化用水以及远郊区自备井由园林绿化部门和郊区县水务管理部门负责提供或管理之外，整个中心城区(市区)，以及门头沟、延庆、密云、怀柔、房山、大兴、通州等郊区县新城的供水业务均由北京市自来水集团负责。
在北京历史上，没有建成城市自来水设施之前，主要通过打井将浅层地下水作为生活用水的重要来源。1908年4月，清政府成立了京师自来水股份有限公司，开始筹建京城第一座水厂——东直门水厂，该水厂属官督商办性质。1910年1月，水厂工程全部完工，3月正式投入生产，日供水能力1.87万立方米，供水管线147公里，供水范围“内以禁城为止，外以关厢为限”。在此后的40年里，北京地区的供水事业一直发展缓慢，至1949年北平解放前夕，北京供水设施仅东直门1座水厂、29口补压井、364公里供水管线，日供水能力5万立方米，供水范围仅限市区繁华地区，用水人口60余万，城区供水普及率29.5%，大部分居民都是通过自挖土井或用压水机取用浅层地下水，少部分赤贫之家则取用住地附近池塘、河流等中的地表水。
1949年新我国成立以后的50年，特别是****后的20年，北京供水事业以前所未有的速度向前推进，50年内供水能力增长了60倍。先后新建了第三、第四、第五、第六、第七、第八水厂，长辛店水厂，城子水厂，南口水厂，田村山净水厂，丰台水厂，特别是第九水厂的建成投产标志着首都的供水事业在工艺、技术、管理、水质检测等诸多方面达到了国际现代化水平。截至1999年8月，北京已有水厂14座，市区日供水能力300万立方米，年供水量达7亿多立方米，供水管线总长度达6042公里，供水服务面积540平方公里，服务人口800多万，市区用水普及率达100%。
1999年8月26日，北京市自来水集团有限责任公司正式**成立，开始了机制和体制的彻底变革，由过去计划经济靠政府补贴运营向市场经济自负盈亏运营转变。**给首都供水行业注入了新的活力，北京市自来水集团提出了“确保首都供水，争创服务一流”的口号。一方面加快供水基础设施的建设，5年内实现基本建设、技术改造投资近50亿元，新增供水管线1000余公里；另一方面依靠科技的力量，不断提高对外服务水平，在让市民喝上放心水的同时，享受到更高标准的服务。
目前，北京市自来水集团拥有市区水厂12座、郊区水厂11座，日供水能力361万立方米。全市供水管线总长度12000多公里，供水服务面积1000多平方公里，供水用户371万余户。其中，市区日供水能力318万立方米，管网长度9300多公里，供水用户307万余户。注17
2.排水行业
就政府行业管理而言，北京排水行业主要涉及与城市建成区市政(公共)排水区域内雨水、污水的排解、处理业务相关的企业。但就排水行业整体而言，北京排水行业不仅仅包括市政(公共)排水区域内的排水业务，还涉及数量众多的物业管理区域内的排水业务。
早在1267年元朝在北京建大都城时，就开始兴建排水沟道，至1393年明代北京城内的沟渠初步形成了完整的体系。各护城河汇至的通惠河为全城排水总尾闸，最后排入北运河；内城各个主要干道、街巷及居民区的地下都埋设了城砖、条石盖板修成的暗沟，上边与一座座的砖砌渗井相连通，雨水和污水进入渗水井以后，慢慢地渗入暗沟中，再从暗沟流向城外的河道里。清朝沿用明代沟道**，并进行过改建。据乾隆时期的统计资料，整个京城约有明沟、暗渠430公里。到光绪年间，沟道总长度减少了100多公里。
时至今日，北京中心城区的东城、西城两区(含原崇文、宣武两区)还分布着新我国成立前的旧砖沟400余条、100多公里，如正义路御河的沟沿、赵登禹路太平桥大街的暗沟，以及前门大栅栏地区的一些暗沟，而修建于明永乐年间、距今已近600年的北海团城雨水利用工程也还在服役。
目前，北京市城区95%以上的公共排水任务由北京排水集团承担。北京排水集团是市政府批准成立的国有独资公司，2002年2月6日正式**成立。其前身是1973年成立的北京市污水场站管理所，隶属于北京市市政工程局市政工程管理处，1976年更名为污水处理研究管理所。1993年，北京市根据世行**的要求成立北京排水公司，1999年将高碑店污水处理厂与世行项目办、排水公司、筹建处合并重组，定名为北京城市排水公司。2001年，随着北京申奥成功，市政府为推进排水事业发展，决定成立北京城市排水集团有限责任公司。
2002年起，北京排水集团进入大规模的建设发展期，先后建成了凉水河、清河等污水截流干线及污水处理厂配套管线400多公里。2005年10月将城区排水管网划入北京排水集团，北京排水集团成为北京市从事雨污水收集、处理及再生利用的专业化投资、建设及运营主体。2007年，北京排水集团提前完成中心城区污水处理率90%、再生水回用率50%的奥运水环境目标，集团主营业务从以污水处理为主拓展为管网运营、污水处理、再生水生产利用、污泥处置四大业务板块，服务贯穿了雨污水收集、处理、回用全过程。
2010年，依照《北京市排水和再生水管理办法》，按照市政府要求和市国资委统一部署，北京排水集团与北京市政路桥集团有限公司进行了涉水业务重组，共接收82座泵站、1000多名职工、800多名退休人员，实现了涉水业务资源的整合和产业的集中，转入集团的职工成为推动“三全”(即全收集、全处理、全回用)战略的重要力量。同时，针对市区其他排水管线，集团还将陆续接收石景山区、原崇文区等地区的排水管线以及无明确产权单位的排水管线。通过涉水业务重组和其他排水设施的接收，集团逐步实现对市区排水管线的集中管理，为全收集奠定了重要的基础。
2011年8月，市国资委印发了《北京市国资委国有经济“十二五”发展规划》，明确提出了北京排水集团“十二五”期间的工作目标，即“加快污水处理厂及排水管网等设施的建设与升级改造，加速污水收集处理及再生利用先进技术的研发和转化，增强防汛保障能力。到2015年，污水处理和再生水供应总能力达到760万立方米/日，污泥无害化处置率达到100%，基本实现中心城区污水全收集、全处理、全回用”。
截至集团成立10年的2012年，北京排水集团推动实现中心城区污水处理率由42%提高到95%，水处理能力由成立时的128万立方米/日增至267万立方米/日,年污水处理量从10年前的3.8亿立方米增加至8.7亿立方米，10年共计处理污水67亿立方米。集团运营管理的排水管网，由10年前的300公里增至4719公里。
3.电力行业
北京市电力行业主要分为电网建设运营与公共道路照明路灯运维两部分。电网建设运营主体相对统一，公共道路照明路灯则呈现相对分散的管理状态，除北京市路灯管理中心外，还有上百家管理单位，包括北京市路灯管理中心、高速路业主管理单位、小区路灯自主管理单位和郊区管理单位。高速路业主管理单位包括五环路(首发管理)、京通快速路(首创管理)、八达岭高速(华北高速)3部分，总计约2万盏路灯，其中五环路取消收费变为城市快速路后，纳入城市道路管辖范畴，但业主单位一直坚持自行维护。密云、怀柔、门头沟、房山、延庆、大兴、昌平、通州、平谷、顺义10个区县的路灯按区属各自管理，其中部分由归属地电力公司管理，部分则由区县市政部门管理(称为路灯管理所)。此外，近些年北京市农业委员会在郊区县一些地区建设了一批太阳能路灯。目前，北京市路灯管理中心及各区县的路灯管理所大都仍为社会公益**业单位。
北京市电力公司是国家电网公司所属的华北电网有限公司法人授权经营的特大型供电企业，其前身是1905年创建的京师华商电灯股份有限公司。公司现有职工10394人，负责北京地区的电力供应、销售和输电、变电、配电设施的建设运行，肩负着为爱中央、等上级机关安全供电和保证首都**活动安全供电的任务。
从1888年清朝宫廷办电至今，北京地区有电已有110多年的历史，但旧我国电力工业的发展非常缓慢。北平解放前夕，全市仅有公用发电厂1座、发电机组4台，总容量5.5万千瓦。新我国成立后，北京电力工业发生了翻天覆地的变化。特别是****以来，首都电网建设迅猛发展，供用电事业蒸蒸日上。目前，北京有35千伏及以上变电站279座，主变容量3958.495万千伏安，其中500千伏变电站4座、220千伏变电站31座、110千伏变电站139座、35千伏变电站105座。35千伏及以上输电线路678条，长度达6347.853公里。35千伏及以上电缆线路386条，长度达529.336公里。10千伏配电变压器45251台，配电线路1389条，配电线路长度达18672.422公里，电缆线路11911条，电缆线路长度达4425.07公里。
1906年，京师华商电灯股份有限公司首先在东城安装了官办路灯，这些路灯算是北京最早的电路灯。1911年，北京城内7个区的街道路灯中，有电灯600多盏。1929年，北京煤油纱罩灯陆续换成了电灯。1943年，北京最后一批87盏煤油路灯被电灯取代，煤油灯退出了历史舞台。目前，北京市城区公共道路路灯的管理维护主要由北京市路灯管理中心负责。北京市路灯管理中心是北京市市政管理委员会下属的一个事业单位，由北京电力公司代管，实行企业化管理。截至2010年底，北京全市路灯已达50万盏，年耗电量约5亿千瓦时。
4.燃气行业
我国城市燃气的气源通常包括人工煤气、液化石油气和天然气，由于最初是以煤为原料来制气，故俗称“煤气”。
北京的燃气事业始于20世纪50年代末。1958年3月，政府以首钢焦炉煤气为气源，在古城地区试点供应人工煤气；1958年7月，第一条长度为5.2公里的地下煤气管道开始铺设；1958年底，古城18栋楼522户居民成为首都第一批用上人工煤气的居民用户。
1964年，北京开始民用液化石油气的研制工作，首先在位于西城区六铺炕地区的石油部宿舍选择了8户居民进行液化气使用试验。同年5月，第一个液化石油气灌瓶厂——西郊灌瓶厂开始修建，次年12月建成投产，年供应能力达1200吨。从1971年开始，以燃煤制成煤气的751厂和首钢煤气净化厂先后投产运行。
1984年，3个气源厂每年向北京供应管道煤气3.8亿立方米。同年，天然气进京工程办公室在焦化厂正式成立。1985年1月，77公里的管线具备送气条件。同年2月，焦化厂开始为化工二厂、玻璃二厂等工业用户直供天然气。
北京城市人工煤气用量在20世纪90年代末达到高峰。1996年，城市煤气管网已形成高、中、低压**管网，管线全长2000多公里，覆盖市区面积达400多平方公里，有71万居民用户，5000多个宾馆、餐厅、饭店及50多家工业用户使用上了人工煤气。
1997年10月，陕甘宁天然气行程860多公里后落户京城，彻底改变了北京燃气气源长期不足的局面。陕气进京前，由于气源紧张，全市每年约有十多万燃气待气户，要等两三年才能通气，陕气进京后，只要具备通气条件，当年就可以通气。
申奥成功以及北京城市的快速发展对环境质量提出了更高的要求，北京市政府作出以更清洁、更丰富的天然气逐步取代城市焦炉煤气和燃煤的重要举措。2002年，首钢退出供应人工煤气。同年，北京炼焦化学厂的两座焦炉停产。2004年，北京正东电子动力集团有限公司(原751厂)停止供应煤气。
2006年7月，随着朝阳区双桥地区最后6000多户人工煤气置换天然气工作以及焦化厂全面停产程序的完成，人工煤气正式退出了北京燃气供应的历史。
近几年来，人工煤气的置换、城市快速发展、改善首都环境质量带来了对清洁能源天然气的强劲需求，负责北京燃气供应的北京燃气集团年供气量屡创历史新高。北京燃气集团2013年2月发布的统计数据显示，2012年北京市天然气用量达到84.1亿立方米，比2011年的68.59亿立方米，增长15.51亿立方米，增长幅度为22.6％，创历史新高。
2012年北京市燃气集团投资23亿多元新建17座场站设施，新敷设天然气管线192.53公里，基本形成了由高压A到低压B构成的五级城市天然气输配体系，实现管道天然气、液化气、压缩天然气“三气并举”的供气结构。北京市燃气集团还建设完成了15座天然气加气站，为北京市新增的1700多辆燃气公交车和小轿车提供气源。
目前，北京城市燃气日供气量达到6265万立方米，管网长度已超过1.5万公里，形成了由北京市中心随城市道路建设呈环状，至六环路以外呈枝状向外延伸到各远郊区县的网络，已覆盖了北京市全部城区以及95%以上的远郊区县。
5.热力行业
北京市热力行业的发展状况其实主要是指集中供热行业的发展状况。从1958年北京市第一条集中供热蒸汽管线动工至今，北京市集中供热行业从无到有、从小到大迅速发展。经过50多年的发展，北京供热行业随着北京城市现代化建设快速发展，形成了全国最大的城市热网集中供热**。截至2010年底，北京市供热面积达67935万平方米，供热能源结构以热电联产、燃气供热、燃煤集中供热为主导。目前，北京市集中供热区域主要分为两部分，即由城市管网供热(简称城市热网)的地域和由区域管网供热(简称区域热网)的地域。前者由北京市热力集团主导，负责北京市城六区及个别近郊区县的供热；后者由遍及城郊各区县各类物业小区内的锅炉房进行供热。
北京市热力集团有限责任公司是市政府批准组建的国有独资公司，2000年6月6日正式**成立。其前身是1958年8月成立的北京市煤气热力公司，1974年1月改建成立了北京市热力公司。热力集团组建十多年来，在市委、市政府的下，集中供热实现了跨越式发展。截至2010年12月31日，热力集团供热面积实现连续两年增长10%，总供热面积达到1.84亿平方米，热力站总数为2768座，管网长1205公里。其中市区供热面积达到了1.76亿平方米，热力站2645座，管网长度达1096公里(城六区供热面积1.69亿平方米，热力站2569座)；通州区新增供热面积265万平方米，门头沟区新增供热面积273.6万平方米。
根据有关发展规划，未来北京市供热将形成一个中心大网、五个局域新网、六个联片区网的格局。中心大网服务于“两轴—多中心”，局域新网和联片区网服务于东西两带。一个中心大网即五环路以内，由城市集中热网和燃气锅炉区域网构成供热体系；五个局域新网是主要在门头沟、丰台—良乡、大兴、亦庄、通州地区形成以燃煤热电联产和燃煤锅炉房联合供热为主、燃气供热为辅的局域热网；六个联片区网主要在顺义、昌平、怀柔、密云、平谷等新城形成以燃气供热为主、燃煤锅炉房供热为辅的局域热网。另外，延庆发展集中燃煤锅炉房和深层地热联合供热。
6.通信行业
2004年以前，北京市通信行业基础设施建设主要由各电信***和广播电视***在政府规划引导下推进。自2004年北京信息基础设施建设股份有限公司(简称北信基础)成立以来，城市公共区域内新建电信类地下管道的建设、维护均划归北信基础，其他类别的基础设施(如基站、数据交换中心等)仍由各通信***自行建设维护。
当前，北京市通信基础设施建设维护主体大致形成了“4+1”格局，建设维护模式则可分为统建、牵建、自建等。所谓“4+1”格局，即北京移动、北京联通、北京电信、北京歌华有线电视网络股份有限公司(简称歌华有线)4家电信、广电***，加上专门推进通信管道集约化建设商——北京信息基础设施建设股份有限公司。此外，在推进通信管道集约化建设方面，近年来天童通信网络有限公司也开始在通州区内开展了一些通信管道的建设任务。统建是指由通信管道集约化建设商统一建设管道后，向各大***出租管孔的方式，在这种方式下，管道维护由管道建设商统一负责，而管孔内的缆线设施则由各***自行负责；牵建是指由两家或多家***共同出资建设、按出资比例共享管孔的方式，由一家单位牵头负责管道建设工作，该牵头方负责管孔分配以及管道日常维护等事宜；自建是指完全由某一家***出资建设、使用并维护管孔的方式。
二、北京市基础设施发展中存在的问题分析
(一)规划的统筹引导作用发挥不充分
规划对于城市及其基础设施的发展来说具有奠定基础、统筹全局、谋划未来、引领发展的重要作用。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》开宗明义，“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”，以法律形式为在城市可持续发展中发挥规划的统筹引导作用保驾护航。
近年来，北京市基础设施领域越来越重视运用规划指导基础设施的建设发展，取得了不少成绩。然而，因为受到历史沿革、规划者认识水平、规划方法运用能力等方面的**，北京市基础设施发展中规划的统筹引导作用发挥得还不够充分。一个突出的例子是城市排水管网**的规划设计。
现行城市排水管网重现期的规划设计标准是：城市一般地区1~3年一遇，只有***广场和奥林匹克等特别重要地带公共区的管网排水标准达到5年一遇的标准。特别重要的地区还可更高。按照北京地区的暴雨强度公式推算，其重现期1年、3年、5年所对应的每小时最大雨量分别是36毫米、50毫米和56毫米，而近几年的城市内涝，每小时最大雨量均在50毫米以上，2011年6月23日个别地段高达128毫米，其重现期远远超过100年。2012年7月21日有20个雨量站每小时最大雨量超过70毫米，重现期超过20年。
但是，这种暴雨强度计算公式是20世纪80年代制定的。当时能够获得的暴雨资料年限一般不超过30年，只能基本达到统计分析的要求。在随后的30多年里，绝大多数城市的暴雨强度公式一直没有修订。根据概率统计原理，资料年限越长、样本越多，统计分析结果的准确性越高。最近十多年，极端天气频繁发生，如果将这些极端天气的暴雨资料放到暴雨强度公式的统计分析中，同一重现期相同降雨历时的暴雨强度可能出现显著变化。因此，北京市排水管网的规划设计标准表现出一定程度上的滞后，无法很好发挥其应有的作用。
另外，正如有的评论指出的那样，城市规划者的短期化倾向也是阻碍城市基础设施相关规划发挥应有作用的重要原因。“政府主政官员任期越来越短，官员急于追求政绩。这一制度导致各地城市规划均存在短期化倾向，规划者只考虑自己任期内的城市建设，不管十几年、几十年后城市的可能发展。规划对主政官员没有约束力，主政官员频繁更换，规划总会大幅度调整，由此导致城市建设缺乏连续性，也就缺乏长远打算。这种短期化倾向对于城市基础设施建设尤为不利，因为基础设施是对城远未来进行投资，如果没有稳定的长期规划，这种投资是无从保障的。”注18
(二)发展理念禁锢与投资建设模式不尽合理
在传统体制下，由于强调基础设施的外部性和公益性，基础设施一直被视为城市的公共物品，过于强调其消费的非竞争性和非排他性，因而基础设施的生产被视为市场机制的禁区，一般由政府无偿提供。单一的财政资金来源和免费提供带来的消费拥挤不仅造成基础设施供给的历史欠账严重、供给不足，甚至难以维持有效的再生产，制约城市的发展，而且也成为财政的一项负担。
就北京市而言，其在我国不断推进城市基础设施投融资模式创新和制度变迁的进程中，通过先后实施《北京市城市基础设施特许经营办法》、《关于本市深化城市基础设施投融资体制**的实施意见》、《北京市城市基础设施特许经营条例》等法规文件，在城市基础设施的投资建设和经营管理领域已逐步引入市场机制，基本形成了投资主体多元化、融资方式多样化以及政府引导、社会参与、市场运作的投融资格局，在一定程度上降低了基础设施建设的运营成本，减轻了政府公共财政支出负担，缓解了城市基础设施领域投融资效率低下和供给不足的问题。
然而，从目前情况看，北京市基础设施发展仍然存在着供给不足、供需矛盾突出等问题。同时，北京市统计局公布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示：2012年全市国有及国有控股单位完成投资3972.6亿元，占全社会投资比重为61.5%；2012年国有资本在固定资产投资方面的增速达15%，而民营资本的相应增速却只有4.9%。由此可见，北京市基础设施领域的投资结构仍然以国有资本为主，民营资本不仅比重小，而且增速慢，很难说北京市已经建立了合理的基础设施投资结构。
另外，某些领域(如通信地下管道建设)的投资建设模式也不尽合理，例如，北京市目前绝大部分区域的通信管道通常均由北信基础统一投资建设，电信、广播电视***不能单独投资建设。然而，与巨大的社会需求相比，北信基础的管道建设速度相对滞后，很难充分满足***发展用户的需求。而且，在缺乏其他管道建设商参与竞争的条件下，在何时、何处建设管道，往往不由***决定，而由北信基础决定，这就难免出现直接面对用户的***需求与北信基础发展方向不一致的情况，一些用户的通信、广电需求因此难以及时得到满足。
(三)管理部门间协调不够导致政府作用发挥不足
现阶段，我国主要基础设施产业均处于“管理”和“管制”混杂的局面，城市政府各部门并未能真正发挥科学监管或间接管理作用。不同基础设施各自不同管理部门之间职能交叉或相互掣肘是北京市基础设施可持续发展中的一个重大问题。
例如，北京市从新我国成立初期的市政地下管线只有少量的自来水、污水管线，发展到现有供水(含中水)、排水、通信及广电、电力、路灯、光缆、燃气、供热、垃圾处理等众多行业，这些行业由自来水集团、排水集团、燃气集团、供热集团、通信及广电企业、电力公司、部队和各工矿企业等基础设施权属单位分别进行建设和管理。一方面，不同行业单位分属水务、发展**、通信管理、广电管理、市政市容以及城市建设等行业性政府主管部门，而不同部门之间往往各自为政、自成一套管理体系，相互协调性较差，这既影响了基础设施的合理布局，又制约了城市政府部门综合功能的充分发挥。另一方面，尽管有北京市市政市容委、北京市安全生产监督管理局等综合协调管理或综合监管单位，但相关政府部门之间管理职能交叉重叠现象仍然存在，在一定程度上建、管、运、维失衡，很多时候需要由上级行政长官出面指定牵头单位，才能有效解决问题。
(四)基础管理薄弱，基础资料缺失严重
以城市地下管线为例。与国内许多城市一样，北京市在地下管线基础数据管理方面存在底数不清、权属不明等问题，一些权属企业不仅不能确知与自有权属管线相连管线(如居住社区内的管线)的相关情况，而且对自有权属管线也无法提供准确的基础数据。正是因为管线基础资料严重缺失，因而无法确知何处有超期或超负荷服役管线，何时需要更换存在严重安全风险管线，再加上各类挖掘工程对相关地下管线敷设情况不明、位置不清等，导致地下管线爆裂、施工**地下管线现象时有发生。
(五)管理社会化的重视程度不够、发展滞后
由于特定城市基础设施的公共安全属性，基础设施的运行管理大多具有一定的保密性，加上传统的对城市基础设施的公益性认识，城市基础设施管理领域普遍排斥社会参与，绝大多数基础设施处于政府及其国有企业包揽各项运行管理事务的状态，管理社会化水平较低，未能充分发挥非营利组织、社会团体和城市公众在城市基础设施运行管理中的作用。其实，某些城市基础设施管理事务，如居民小区内的各类设施管理、突发性灾害应对等，与每一位城市居民息息相关，政府可以探索激励并支持公民参与的相关方式。这方面无论在制度建设还是在具体执行方面都存在着明显不足。
(六)管理的制度及标准规范体系不够健全
在城市基础设施现行管理中，不论是城市行政管理部门还是相关权属企业，经常出现因缺乏相应的法律法规依据或技术标准规范而无所适从的情况。例如，非公共区域内(如居民生活小区内)排水管道的产权归属、资产划转与日常运行维护问题，用户自有产权的自来水管道基础信息统计管理问题，燃气设施产权所属与运维责任相分离的利益补偿问题，不同行业企业设施基础数据共享与规范问题，不同类别基础设施综合管理信息**建设问题等，均缺乏相应的制度安排或技术标准加以规范。
第三节 北京市基础设施可持续发展的路径选择
作为特大型城市，近年来北京市基础设施可持续发展压力更加凸显。交通拥堵、供水保障、垃圾处理、能源资源紧缺等问题集中显现，应对自然灾害、极端天气等突发事件的能力还比较弱，因此作为特大型城市的北京，对基础设施建设、管理、运营、维护水平有更高的要求。
为突破当前北京市基础设施可持续发展中的瓶颈性、难点性问题，北京市必须坚持行政机制有限运用、市场机制充分发挥、社会机制有序补位相结合的发展路径。
一、强化行政机制有限运用，构建指导型政府宏观管理体系
(一)促进规划统筹引导作用的进一步发挥
在我国，过去由于长期受到计划经济时代以及苏联规划思想理念的束缚和影响，规划长期被社会视为单纯的技术手段而与政策环境脱节。随着规划理念的转变和社会认识水平的不断提高，社会普遍将规划看作统筹城市经济、社会发展的宏观调控手段，平衡各方利益主体诉求的载体。
当前，不论是我国****和现代化建设，还是北京城市及其基础设施的发展，都进入了新的阶段，面临着新的形势与政策环境。为此，必须从以下几个方面着手不断提升北京市基础设施的规划水平，不断促进基础设施规划对基础设施投资、建设、运行等方面的统筹引导作用。
1.增强规划的科学性与前瞻性
国内外经济社会形势复杂多变、科学技术日新月异时刻影响着国家的各项经济社会政策、城市功能形态、城市居民价值观念和生活方式，城市及其基础设施规划决策者不得不频繁地在各种可能性中迅速作出抉择。为此，必须深刻把握北京市人均GDP超过1万美元、城市中心城区**规模日益加大等过程中所内蕴的经济社会发展规律，顺势而为，不断增强城市基础设施规划的科学性与前瞻性，提高规划的预见性、针对性和有效性。
2.增强规划的实践性和可*作性
规划作为一项公共政策，“三分制定、七分执行”，规划统筹引导作用的发挥更主要地依赖于如何将规划目标与规划实施过程有效地结合起来。城市基础设施规划的内容往往涵盖了城市发展建设的各个方面，实施主体也往往涉及各个政府部门、市场主体以及城市中的全体社会成员，实施过程随时会受到国内外形势与突发事件的影响，因此，必须加深对规划实施复杂性的认识，加强对规划实施中各项配套政策和保障措施的研究，不断增强规划的实践性与可*作性，从而增强规划实施的实践基础，更好地将规划方案转化成实践成果。
3.增强规划的灵活性与适应性
长期以来，包括基础设施规划在内的许多规划大多片面追求实现既定的、静态的理想化蓝图，对规划实施过程中的社会经济形势变化、规划政策自身的演变、社会认识水平等不确定因素重视不足，从而缺乏动态适应性。其实，城市基础设施规划只是确定城市发展过程中设定基础设施发展总体目标的一种宏观性的公共决策方式，是一种动态发展与整体协调发展的过程。为此，必须充分运用追踪决策的相关理论，及时对规划实施阶段与实施路径进行动态评估，在保障规划实施结果与规划方案总体契合性的同时，不断增强规划的灵活性与适应性，提升规划对城乡发展建设的综合引导作用。
4.增强规划的代表性与互动性
在城市基础设施的规划编制和实施过程中，必须充分认识到当代社会经济发展中利益诉求和价值背景的多元性，充分尊重并吸收社会对规划的各方面诉求、意见和建议，不断研究规划中的公民参与形式或方式，建立有效的公**见表达、收集、反馈的渠道或途径，不断增强规划决策中的**性与代表性，通过政府规划与社会之间的良性互动不断增强规划决策的科学性，确保规划的实施效果。
(二)推动基于行政指导的监管及制度规范体系建设
行政指导首先产生于被称为“有组织的市场经济国家”的日本，被誉为**战后日本经济奇迹的钥匙。它是以适度干预、平等协商、互动合作为基本特征，以倡导、建议、咨询、劝告、协商、期望或希望、指示或示范、鼓励或奖励、信息发布等为基本形式的一种新型行政方式，是国家观念、市场功能、政府角色和行政模式不断演变的产物，是政府行政干预和市场自主调节的平衡器。它体现了尊重市场经济基础地位与政府适度干预相结合、实现政府行为与市场行为互补的理念。
在推进北京市基础设施可持续发展的进程中，有必要根据行政指导的相关原则，积极推动行政指导的监管及制度规范体系建设，通过宏观性、原则性、间接性的各项管理手段与方法，引导企业做好以下几方面工作：不断加强基础设施的基础数据管理统计及信息化，强化各专业企业对与本企业自有权属设施紧密相关、相连的各类设施的日常管理与维护，提升非公共区域内基础设施的安全运行能力；不断推进相关行业、企业之间的信息共享与相互利用，有效处理存在关联关系的设施之间的利益矛盾问题；不断推动各类基础设施企业在保证自身发展与合理利润的前提下，积极承担相应的社会责任，确保城市整体的平稳运行与可持续发展。
二、深化投融资体制**，进一步发挥市场机制作用
依据中央投融资体制**的大政方针，不断完善市场机制在基础设施建设领域资源配置的基础性作用，以**、灵活、竞争的基础设施服务市场满足各项民生需求，增加城市居民福利。
首先，转变观念。坚持政府利用监管手段来代替原来对基础设施资产的实际拥有，坚持尊重企业的市场主体地位和设施发展、运维的主体责任，积极培育市场经营主体，推动政府资本逐步退出市场机制，将原本依靠行政方式组织建设和经营的项目，逐步交由市场主体按市场化方式组织，坚持谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险的原则，在投资、建设、运营、管理各个环节中形成责、权、利相统一的局面。
其次，推进**机制**。根据市场化程度、现有**水平、社会承受力，进一步优化**机制，引入竞争机制，充分运用有限的政府公共财政去发展难以引入市场机制的公益性基础设施，达到减少财政负担、引领投资、拉动内需、平抑成本、优化服务、惠及民生的目的。
最后，创新投融资模式。进一步理顺政府、企业、民营投资关系，明确界限，鼓励各类投资者以独资、合资、合作、联营、参股等方式，积极探索、灵活运用BT、BOT、TOT、PPP等融资工具，引导社会民营资本参与营利性基础设施建设，积极采用政府购买服务等方式增强基础设施企业融资能力，从而建立多元化、多渠道的投资保障体系，保障资金供给能力，促进投资主体多元化、资金渠道多元化、投资方式多元化，充分满足基础设施建设的资金需求。
三、推进社会参与体系建设，构建“市民的城市”
由于传统市场经济及其相关**文化理念认识的影响，我国公共行政领域的社会参与体系发育不够健全、社会参与机制作用发挥不够。随着****化潮流的全球扩散、广大城市居民物质生活水平和文化素质的日益提高、政府行政管理方式的日渐改善与优化，在城市基础设施发展过程中，不断完善社会参与、强化公民体系建设也逐渐成为政府与社会的共识。在推进城市基础设施可持续发展的进程中，健全社会参与体系与社会参与机制，最终的目的在于构建一个市民享有、市民参与、市民发展的“市民的城市”。
一方面，城市的主人究竟是谁、城市发展究竟为谁、城市政府的宗旨究竟应当如何践行等一系列问题是在构建“市民的城市”过程中必须首先认识清楚的。城市及其基础设施的发展，居民是受益者，也是建设者。城市基础设施的发展，归根到底必须体现市民是城市的真正主人，是城市基础设施的最终、最重要的使用者。城市基础设施是为向市民提供服务、促进市民发展而存在的。因此，城市基础设施能否实现可持续发展，关键就在于它能否真正为市民的生活提供舒适方便的服务，在于能否让市民具有安全感和归属感，在于基础设施内在功能与市民需求之间是否和谐、是否属于真正的“市民友好型”基础设施。因此，智慧、健全、可持续的城市基础设施必须以人为本，确保市民各项需求得到持续、有效、公正的满足。
另一方面，我们必须积极借鉴国外推进基础设施可持续发展中社会参与体系构建的有益经验，如德国城市重大基础设施规划设计中所推行的三方协调机制(即公共部门及有关专业委员会、社会组织与公众、基础设施相关企业)，从中探索城市基础设施发展如何契合社会各方利益关切与诉求、保证相关方案科学合理性及可*作性的实践做法，从而不断改善城市基础设施发展中的公共治理结构，逐步形成公共部门重法治、依职责、分层级开展公共决策，市场与社会共同、有序参与，最终达到“官民协同共治”的公共治理新格局，实现城市基础设施的可持续发展。因此，在城市基础设施建设可持续发展的理念和路径方面，不断推进市民参与的表达机制、激励机制、反馈机制等一系列制度体系持续丰富和完善，成为保障城市可持续发展不可或缺的重要组成部分。
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